I lavoratori socialmente utili possono avere diritto a differenze retributive in caso di subordinazione?

In base Cass. Sez. lavoro, Ord., 11-07-2017, n. 17101

“ in punto di diritto, l'istituto dei LSU è stato disciplinato dalla L. 19 luglio 1994, n. 451, art. 14[1] di conversione del D.L. n. 299 del 1994, il quale disponeva che ai lavori socialmente utili presso le pubbliche amministrazioni potevano essere avviati o i titolari di trattamento straordinario di integrazione salariale, dell'indennità di mobilità, ovvero i disoccupati di lunga durata (di cui alla L. n. 223 del 1991, art. 25, comma 5). Per i primi il compenso per l'opera prestata era pari alla prestazione previdenziale in godimento (cassa integrazione o indennità di mobilità), salvo il diritto ad un compenso integrativo per il lavoro ulteriore svolto. Per i disoccupati che non godevano di alcuna prestazione previdenziale si stabilì (comma 4 del citato art. 14) la somma di Lire 7.500 orarie. La medesima legge ha previsto che l'utilizzazione dei lavoratori non determina l'instaurazione di un rapporto di lavoro, non implica la perdita del trattamento straordinario di integrazione salariale e non comporta la cancellazione dalle liste di collocamento o dalle liste di mobilità. Successivamente, col decreto L. n. 510 del 1996, convertito nella L. n. 608 del 1996, art. 1, comma 3, fu operata la sostituzione della L. n. 451 del 1994, art. 14, comma 4, nei seguenti termini: "I soggetti di cui al comma 1 che non fruiscono di alcun trattamento previdenziale possono essere impegnati nell'ambito del progetto per non più di dodici mesi e per essi può essere richiesto, a carico del fondo di cui al comma 7, un sussidio non superiore a Lire 800.000 mensili. Il sussidio è erogato dall'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) e per esso trovano applicazione le disposizioni in materia di mobilità e di indennità di mobilità. Ai lavoratori medesimi può essere corrisposto, dai soggetti proponenti o utilizzatori, un importo integrativo di detti trattamenti, per le giornate di effettiva esecuzione delle prestazioni". Si stabilì ancora con la L. n. 196 del 1997, art. 20 che detto compenso fosse a carico del Fondo per l'occupazione di cui al D.L. n. 148 del 1993, art. 1, comma 7, convertito nella L. n. 236 del 1993. In seguito con il D.Lgs. n. 468 del 1997, art. 8, comma 3, si reiterò la previsione che per i lavoratori utilizzati nella attività di lavori socialmente utili non percettori di trattamenti previdenziali competeva un importo mensile di Lire 800.000 erogato dall'Inps (in tal senso Cass. n. 9811/2012 ed altre successive);

che, ad avviso del Collegio, tale disciplina regola l'ipotesi di conformità della prestazione di lavoro al progetto e la sua piena riconducibilità al particolare istituto contemplato dal legislatore per sopperire allo stato di disoccupazione del lavoratore; diverso è il caso in cui la prestazione di fatto resa presenti una radicale difformità dal progetto, non potendo il requisito formale prevalere su quello sostanziale. In caso di svolgimento di una prestazione lavorativa in tutto sovrapponibile a quella degli altri dipendenti, non può invocarsi la natura assistenziale propria del rapporto formalmente instaurato tra le parti; in tal caso, il rapporto di fatto intercorso come subordinato resta regolato dall'art. 2126 c.c., la cui applicabilità ai rapporti di pubblico impiego contrattualizzato è stata affermata più volte da questa Corte (cfr. sent. n. 12749 del 2008, n. 20009 del 2005 e più recentemente, ex plurimis, n. 1639 del 2012, n. 991 e n. 23645 del 2016, n. 3384 del 2017);

che anche la più risalente giurisprudenza di questa Corte (Cass. n. 21936 del 2004) aveva affermato che non può qualificarsi quale rapporto di lavoro subordinato, nè a termine, nè a tempo indeterminato, l'occupazione temporanea in lavori socialmente utili dei lavoratori che beneficiano del trattamento di cassa integrazione straordinaria a norma del D.L. n. 366 del 1987, art. 3, convertito in L. n. 452 del 1987, art. 3, dalla quale scaturisce un rapporto speciale che coinvolge più soggetti con una matrice assistenziale, ma con una componente formativa diretta alla riqualificazione del personale in cassa integrazione per una possibile ricollocazione; tale espressa qualificazione normativa non esclude, tuttavia, che in concreto il rapporto possa avere le caratteristiche di un ordinario rapporto di lavoro subordinato con conseguente applicazione della relativa disciplina;

che, ai fini della qualificazione come rapporto di lavoro prestato alle dipendenze di una pubblica amministrazione, rileva che il lavoratore risulti effettivamente inserito nella organizzazione pubblicistica e adibito ad un servizio rientrante nei fini istituzionali dell'Amministrazione, non rilevando in senso contrario l'assenza di un atto formale di nomina, nè che si tratti di un rapporto a termine, e neppure che il rapporto sia affetto da nullità per violazione delle norme imperative sul divieto di nuove assunzioni, con conseguente configurabilità di prestazione di fatto, a norma dell'art. 2126 c.c. (v. Cass. n. 10551 del 2003);

che in questa sede il Collegio intende dare continuità al più recente indirizzo espresso in argomento da Cass. nn. 13472/16 e 13596/16, 6914/16 e 15071/15, i cui principi devono essere ribaditi, per le ragioni tutte indicate nella motivazione delle sentenze sopra richiamate, da intendersi qui trascritte ex art. 118 disp. att. c.p.c.;

che, specificamente per quanto attiene alla fattispecie in esame, occorre enunciare il seguente principio: "In tema di occupazione di lavori socialmente utili o per pubblica utilità, la qualificazione normativa di tale rapporto speciale, avente matrice assistenziale e componente formativa, non esclude che in concreto il rapporto possa avere le caratteristiche di un ordinario rapporto di lavoro subordinato con conseguente applicazione dell'art. 2126 c.c. e, ai fini della qualificazione come rapporto di lavoro prestato di fatto alle dipendenze di una Pubblica Amministrazione, rileva che il lavoratore risulti effettivamente inserito nell'organizzazione pubblicistica ed adibito ad un servizio rientrante nei fini istituzionali dell'Amministrazione";

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14. Lavori socialmente utili. 

1. Le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, con esclusione di quelle che abbiano personale eccedente rispetto ai programmi dei lavori socialmente utili, nonché le società a prevalente partecipazione pubblica e gli altri soggetti individuati con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale possono promuovere, nell'ambito delle loro attribuzioni e disponibilità di cui al comma 7, progetti socialmente utili per il raggiungimento di obiettivi di carattere straordinario, mediante l'utilizzazione dei soggetti di cui all'articolo 25, comma 5, della legge 23 luglio 1991, n. 223, nonché dei lavoratori sospesi con diritto al trattamento straordinario di integrazione salariale. Ai fini dell'utilizzazione in lavori socialmente utili l'iscrizione agli elenchi ed albi di cui all'articolo 25, comma 5, lettera a), della legge 23 luglio 1991, n. 223, non costituisce impedimento qualora il soggetto interessato, con dichiarazione resa ai sensi della legge 4 gennaio 1968, n. 15, attesti che all'iscrizione non corrisponde l'esercizio della relativa attività professionale (44). Gli enti locali che hanno dichiarato lo stato di dissesto finanziario ai sensi dell'articolo 25 del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 1989, n. 144, e dell'articolo 21 del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 marzo 1993, n. 68, possono utilizzare i soggetti indicati nel presente comma, a condizione che dispongano delle risorse necessarie a finanziare il venti per cento della spesa prevista. L'articolo 1, comma 6, del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 236, trova applicazione anche per le finalità di cui al presente articolo. Per lavori socialmente utili si intendono quelli rivolti a settori innovativi quali: i beni culturali, la manutenzione ambientale, il recupero urbano, la ricerca, la formazione e la riqualificazione professionale, il sostegno alla piccola e media impresa in tema di erogazione di servizi e di sostegno alla commercializzazione e all'esportazione, i servizi alla persona. I lavori socialmente utili devono avere carattere di effettiva straordinarietà e devono essere a termine. Anche le amministrazioni pubbliche interessate possono avvalersi del supporto tecnico-professionale dell'agenzia per l'impiego e predisporre i progetti per l'utilizzo dei lavoratori nelle attività di cui al presente comma. 

2. L'assegnazione dei lavoratori ai soggetti gestori di progetti socialmente utili avviene a cura delle sezioni circoscrizionali per l'impiego, d'intesa con gli enti e le amministrazioni interessate, sulla base dei criteri dettati dal Ministro del lavoro e della previdenza sociale. L'utilizzazione dei lavoratori non determina l'instaurazione di un rapporto di lavoro, non implica la perdita del trattamento straordinario di integrazione salariale o dell'indennità di mobilità e non comporta la cancellazione dalle liste di collocamento o dalle liste di mobilità. I progetti, che possono prevedere specifici periodi di formazione, devono indicare idonee forme assicurative a carico del soggetto utilizzatore contro gli infortuni e le malattie professionali connessi allo svolgimento dell'attività lavorativa, nonché per la responsabilità civile verso terzi. 

3. I lavoratori in cassa integrazione o che fruiscono dell'indennità di mobilità possono essere utilizzati esclusivamente per periodi non superiori a quelli di godimento del relativo trattamento. Ai lavoratori medesimi compete un importo integrativo di detti trattamenti, solo per le giornate di effettiva esecuzione delle prestazioni. Tale importo può non essere dovuto nei casi in cui i lavoratori siano adibiti per un numero di ore ridotto proporzionale alla misura del trattamento previdenziale o sussidio spettante . L'ingiustificato rifiuto dell'assegnazione ai sensi del comma 2 comporta la perdita del trattamento di integrazione salariale o di mobilità; per i rifiuti espressi entro il 31 luglio 1994 la perdita del trattamento di integrazione salariale o di mobilità è limitata al periodo corrispondente alla prevista durata dell'assegnazione stessa. Tale perdita è disposta dall'ufficio provinciale del lavoro e della massima occupazione, su segnalazione della sezione circoscrizionale per l'impiego. Avverso il provvedimento è ammesso ricorso entro trenta giorni all'ufficio regionale del lavoro e della massima occupazione, che decide con provvedimento definitivo entro venti giorni. La perdita del trattamento di cui al presente comma non può essere disposta quando il lavoratore adduce giustificati motivi di rifiuto ovvero quando le attività offerte si svolgono in un luogo distante più di 50 chilometri da quello di residenza del lavoratore . 

4. I soggetti di cui al comma 1 che non fruiscono di alcun trattamento previdenziale possono essere impegnati nell'ambito del progetto per non più di dodici mesi e per essi può essere richiesto, a carico del fondo di cui al comma 7, un sussidio non superiore a lire 800.000 mensili. Il sussidio è erogato dall'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) e per esso trovano applicazione le disposizioni in materia di mobilità e di indennità di mobilità. Ai lavoratori medesimi può essere corrisposto, dai soggetti proponenti o utilizzatori, un importo integrativo di detti trattamenti, per le giornate di effettiva esecuzione delle prestazioni. 

5. I progetti sono redatti secondo i criteri stabiliti dal Ministro del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, riguardanti anche il carattere della straordinarietà previsto dal comma 1. I progetti corredati dai provvedimenti di approvazione validamente assunti dalle amministrazioni pubbliche competenti, sono presentati al Ministero del lavoro e della previdenza sociale, se ad ambito nazionale o interregionale, e all'ufficio provinciale del lavoro e della massima occupazione e all'agenzia per l'impiego competente per territorio, se ad ambito locale. I progetti dovranno di norma essere predisposti e svolti separatamente per i soggetti di cui al comma 4 e per i restanti soggetti di cui al comma 1. 

6. I progetti ad ambito nazionale o interregionale entro sessanta giorni sono sottoposti, previo parere del nucleo di valutazione di cui al comma 8, all'approvazione da parte della commissione centrale per l'impiego. La medesima commissione è tenuta a provvedere anche attraverso apposita sottocommissione, entro trenta giorni, decorsi i quali i progetti stessi sono rimessi ad un dirigente generale che decide sulla base del parere del nucleo di valutazione. L'agenzia per l'impiego di cui al comma 5, entro trenta giorni dalla data di ricevimento, sottopone i progetti ad ambito locale all'approvazione della commissione regionale per l'impiego con il proprio parere in ordine alla qualità del progetto e per i progetti che richiedano finanziamenti, alle priorità. La commissione medesima, anche attraverso apposita sottocommissione, è tenuta a provvedere entro trenta giorni, decorsi i quali i progetti sono rimessi al direttore dell'ufficio regionale del lavoro e della massima occupazione che decide sulla base del parere dell'agenzia per l'impiego. 

7. I progetti possono essere finanziati dai soggetti proponenti di cui al comma 1 nei limiti delle proprie disponibilità di bilancio e, per gli anni 1994-1995, dal fondo di cui all'articolo 1, comma 7, del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 236, nei limiti delle risorse finanziarie del medesimo Fondo preordinate allo scopo. 

8. Con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale è istituito un nucleo di valutazione composto da undici membri, di cui sei interni, e cinque esterni esperti in materia, con il compito di assistere il Ministro nella redazione del decreto di cui al comma 9; di fornire parere in relazione ai progetti nazionali e interregionali; di redigere annualmente un rapporto sull'esperienza applicativa. Con il medesimo decreto viene nominato, tra i componenti il nucleo di valutazione, un presidente. Per i membri del nucleo si applicano le disposizioni di cui all'articolo 1 della legge 5 giugno 1967, n. 417. 

9. Il Ministro del lavoro e della previdenza sociale, sentita la commissione centrale per l'impiego, determina, periodicamente, con propri decreti: 

a) la ripartizione degli stanziamenti su base regionale in funzione della gravità degli squilibri dei mercati locali del lavoro; 

b) i criteri per il finanziamento dei progetti; 

c) gli «standards» minimi che il progetto deve presentare; 

d) i termini per la presentazione delle domande relative ai progetti che interessano i lavoratori di cui al comma 4; 

e) le priorità che devono essere rispettate nell'approvazione dei progetti per i quali si richieda il finanziamento; tra le priorità vanno previsti lo svolgimento di attività formative, la gestione del progetto da parte di imprese, la partecipazione dell'ente pubblico al finanziamento del progetto; 

f) i criteri che devono essere seguiti per la scelta dei lavoratori da assegnare alle singole iniziative. Essi devono prevedere tra l'altro la corrispondenza tra la capacità dei lavoratori e i requisiti professionali richiesti per l'attuazione del progetto e consentire che per i progetti redatti nel contesto della gestione di crisi aziendale, di settore o di area, l'assegnazione avvenga limitatamente a gruppi di lavoratori espressamente individuati dal progetto medesimo; 

g) le modalità dell'erogazione del finanziamento e le modalità dei controlli sulla regolare attuazione del progetto, prevedendo una responsabilizzazione anche del soggetto proponente nell'attività di controllo; 

h) i criteri per la redazione del rapporto di cui al comma 8. 

10. La commissione regionale per l'impiego può fissare, in relazione alle particolari esigenze di governo del mercato del lavoro locale criteri di scelta dei soggetti da assegnare difformi da quelli previsti dai decreti di cui al comma 9, nei limiti eventualmente contemplati da questi ultimi. 

11. Il Ministero del lavoro e della previdenza sociale e il Dipartimento della funzione pubblica verificano ogni anno lo stato di attuazione dei progetti. 

12. Per i progetti di lavori socialmente utili in corso di attuazione, anche derivanti da convenzioni già stipulate, alla data di entrata in vigore del presente decreto, continua ad operare la disciplina previgente. La medesima disciplina, integrata dalle disposizioni di cui al comma 7 e da quelle relative all'ingiustificato rifiuto all'assegnazione di cui al comma 3 continua ad operare per i progetti di lavori socialmente utili le cui procedure di approvazione siano avviate entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto. Fino alla determinazione dei criteri previsti dai commi 5 e 9, nei confronti dei progetti di lavori socialmente utili sottoposti all'approvazione successivamente alla scadenza del predetto termine, non trova applicazione quanto previsto dai commi 5 e 6